ANALISI TECNICO-NORMATIVA

1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.

A) Necessità dell'intervento normativo.

      Le disposizioni del presente provvedimento sono intese a consentire la prosecuzione, a decorrere dal 1^o gennaio 2007 e fino al 31 dicembre 2007, degli interventi umanitari e di cooperazione allo sviluppo in Afghanistan, Somalia, Libano e Iraq, nonché della partecipazione delle Forze armate e delle Forze di polizia alle missioni internazionali per la pace.
      L'intervento legislativo è necessario per la copertura finanziaria dei nuovi e maggiori oneri derivanti dalla prosecuzione di tali interventi e missioni e, altresì, al fine di adattare alle particolari esigenze operative la disciplina riguardante il personale e le procedure per l'acquisizione di beni e servizi necessari a tali interventi e missioni.
      La scelta di intervenire con lo strumento del decreto-legge è determinata dall'imminente scadenza del termine previsto dai precedenti provvedimenti di finanziamento, prorogato fino al 31 gennaio 2007 dall'articolo 1, comma 1241, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dalla conseguente necessità di fornire in tempi brevi adeguata copertura giuridica e finanziaria agli interventi previsti, nonché all'azione dei contingenti militari e del personale appartenente alle Forze di polizia impiegati nelle diverse aree geografiche.

B) Analisi del quadro normativo.

Gli interventi umanitari e di cooperazione allo sviluppo in Afghanistan e in Somalia, la missione umanitaria e di ricostruzione in Iraq, nonché le missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, svolti nel secondo semestre 2006, sono disciplinati dalla legge 4 agosto 2006, n. 247, mentre gli interventi di cooperazione allo sviluppo e la missione internazionale dell'ONU in Libano, svolti nell'ultimo quadrimestre del 2006, sono previsti dal decreto-legge 28 agosto 2006, n. 253, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 ottobre 2006, n. 270.
La legge n. 247 del 2006, per gli interventi umanitari e di cooperazione allo sviluppo in Afghanistan e in Somalia, e il decreto-legge n. 253 del 2006, per quelli in Libano, rinviano alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, che reca la disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo. Il medesimo rinvio è operato dall'articolo 1 del presente provvedimento, che prevede, altresì, per l'ulteriore disciplina di tali interventi, il rinvio a talune disposizioni del decreto-legge 10 luglio 2003, n. 165, convertito, con modificazioni, dalla legge 1^o agosto 2003, n. 219. Dette disposizioni prevedono la corresponsione dell'indennità di missione, di cui al decreto del

Pag. 16

Ministro dell'economia e delle finanze 13 gennaio 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 51 del 3 marzo 2003, al personale impiegato negli interventi, il regime giuridico dei vari interventi previsti, la possibilità di avvalersi di personale proveniente da altre amministrazioni pubbliche, l'intervento di organizzazioni non governative che intendono operare in loco per fini umanitari. Analogo rinvio è previsto dall'articolo 2 del presente provvedimento, che disciplina la missione umanitaria e di ricostruzione in Iraq, ricalcando quanto già previsto per la medesima missione dall'articolo 1 della legge n. 247 del 2006.
      Per le missioni alle quali partecipa il personale delle Forze armate, la legge n. 247 del 2006 e il decreto-legge n. 253 del 2006, nel determinare le relative autorizzazioni di spesa e la disciplina di taluni particolari profili attinenti a specifiche missioni, rinviano, per quanto non diversamente stabilito, alle disposizioni del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n. 15, le quali stabiliscono una disciplina uniforme per tutte le missioni internazionali, applicabile, tuttavia, solo entro i limiti temporali dallo stesso previsti.
      Il presente decreto, dovendo ridisciplinare la materia in relazione al nuovo limite temporale e non sussistendo motivi che giustifichino modifiche all'assetto normativo generale delineato dal decreto-legge n. 451 del 2001, conferma il rinvio alle disposizioni del decreto-legge in parola relative al personale militare, salvo taluni adeguamenti riguardanti l'indennità di missione (articolo 4, commi 1 e 2), l'indennità di impiego operativo (articolo 4, comma 4), la valutazione del servizio prestato nelle missioni internazionali ai fini dell'avanzamento degli ufficiali al grado superiore (articolo 4, comma 5), i richiami in servizio degli ufficiali delle forze di completamento (articolo 4, comma 6), le disposizioni in materia penale (articolo 5). I predetti adeguamenti confermano, peraltro, la disciplina già prevista nelle medesime materie dal provvedimento legislativo di proroga delle missioni internazionali per il secondo semestre 2006, nonché dal decreto-legge n. 253 del 2006 relativo alla missione UNIFIL in Libano.
      Costituisce, invece, elemento di novità la disposizione di cui all'articolo 4, comma 8, che disciplina il trattamento economico dei comandanti militari impiegati dall'ONU, nell'ambito della missione UNIFIL, con contratti individuali che, inserendo gli interessati nella struttura organizzativa delle Nazioni Unite per consentire agli stessi di operare sulla catena di comando internazionale, comportano la corresponsione da parte dell'ONU stessa di emolumenti di natura stipendiale. La disposizione in parola è intesa ad escludere l'applicazione al caso di specie della legge 27 luglio 1962, n. 1114, che, interrompendo il legame dei comandanti militari con l'amministrazione di appartenenza, comporterebbe l'impossibilità per gli stessi di esercitare le attribuzioni necessarie per l'espletamento delle funzioni connesse al proprio ruolo gerarchico-funzionale nell'ambito del contingente nazionale impiegato nella missione. La prevista corresponsione del trattamento economico da parte dell'amministrazione di appartenenza comporta, conseguentemente, l'obbligo di versare in compensazione gli emolumenti percepiti dall'ONU.
      Con riguardo alle disposizioni in materia contabile, l'articolo 6, commi 1 e 2, conferma - come previsto dai precedenti provvedimenti

Pag. 17

di proroga delle missioni internazionali - il rinvio all'articolo 8, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 451 del 2001, il quale prevede, per esigenze connesse con l'operatività dei contingenti, la possibilità di attivare procedure d'urgenza per l'acquisizione di beni e servizi, nonché i casi in cui è possibile ricorrere, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato e ai capitolati d'oneri, ad acquisti e lavori da eseguire in economia entro il limite complessivo di spesa di euro 50.000.000.
Costituisce, invece, elemento di novità la disposizione di cui all'articolo 6, comma 3, che prevede la possibilità di richiedere anticipazioni pari all'importo dei contratti annuali di assicurazione e di trasporto stipulati per le missioni internazionali. Al riguardo va considerato che gli oneri derivanti dai contratti di assicurazione del personale e di trasporto di persone e cose relativi alle missioni internazionali trovano copertura finanziaria nei provvedimenti legislativi che autorizzano le relative spese. Trattandosi di oneri eccedenti gli ordinari stanziamenti di bilancio, non risulta possibile, in attesa della variazione dei relativi capitoli di spesa conseguente alla conclusione dell'iter legislativo di approvazione dei provvedimenti di finanziamento delle missioni internazionali, stipulare contratti di assicurazione e di trasporto di durata rispondente alle esigenze delle missioni stesse, né risultano conformi a tali esigenze contratti di durata minore la cui stipulazione nel corso dell'anno risulterebbe intempestiva in relazione ai tempi tecnici necessari per l'espletamento dei relativi procedimenti ad evidenza pubblica.

C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e i regolamenti vigenti.

      L'articolo 1, commi 2 e 7, riguardante gli interventi di cooperazione in Afghanistan, Sudan e Libano e gli interventi a favore delle popolazioni locali disposti dai comandanti dei contingenti militari in Libano, Afghanistan, Kosovo e Bosnia-Erzegovina, e l'articolo 2, comma 4, relativo alla missione umanitaria e di ricostruzione in Iraq, prevedono la deroga alle norme di contabilità generale dello Stato per interventi urgenti o acquisti e lavori da eseguire in economia nei casi di necessità e urgenza. La disposizione in parola è presente anche nei precedenti provvedimenti di proroga delle missioni.
      L'articolo 1, comma 3, relativo agli interventi di cooperazione in Afghanistan, Sudan e Libano, e l'articolo 2, comma 5, relativo alla missione umanitaria e di ricostruzione in Iraq, in materia di affidamento di incarichi di consulenza e stipulazione di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, prevedono la deroga all'articolo 1, commi 9, 56 e 57, della legge n. 266 del 2005, che impone limiti alla spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche per tali incarichi e contratti. La disposizione in parola è presente anche nei precedenti provvedimenti di proroga delle missioni.
      Con riguardo sempre alla disciplina prevista per gli interventi di cooperazione allo sviluppo in Afghanistan, Sudan e Libano e per la missione umanitaria in Iraq, gli articoli 1, comma 4, e 2, comma 6, dispongono il rinvio all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 165 del 2003, il quale, in deroga alle disposizioni vigenti, consente al Ministero degli affari esteri di concedere anticipazioni del prezzo in

Pag. 18

materia di contratti di appalto di lavori, di forniture e di servizi anche a enti esecutori diversi dalle università e dalle organizzazioni non governative. La disposizione in parola è presente anche nei precedenti provvedimenti di proroga delle missioni.
      Con riguardo alle missioni delle Forze armate e di polizia, l'articolo 4, comma 2, riguardante l'indennità di missione, deroga all'articolo 28, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, escludendo che alle diarie di missione venga applicata la riduzione del 20 per cento stabilita da tale disposizione. La disposizione è già prevista, per le missioni relative al secondo semestre 2006, dall'articolo 28, comma 3, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, e per la missione UNIFIL in Libano dal decreto-legge n. 253 del 2006.
      L'articolo 4, comma 4, prevedendo una disciplina uniforme relativamente all'indennità di impiego operativo da corrispondere a tutto il personale che partecipa alle missioni, introduce una deroga- alla legge 23 marzo 1983, n. 78, che, in relazione alle normali condizioni di impiego del personale militare, prevede indennità di impiego operativo differenziate nella misura, nella tassazione e nel riconoscimento ai fini previdenziali. La disposizione è già prevista per tutte le missioni, in riferimento al periodo 1^o settembre 2006 - 31 dicembre 2006, dal decreto-legge n. 253 del 2006 relativo alla missione UNIFIL in Libano.
      L'articolo 4, comma 6, prevedendo la possibilità, nell'anno 2007, di richiamare in servizio, per esigenze connesse con le missioni internazionali, gli ufficiali appartenenti alla riserva di complemento che ne facciano domanda, introduce una deroga all'articolo 64 della legge n. 113 del 1954, che prevede per tale categoria di personale obblighi di servizio solo in tempo di guerra. La disposizione in parola è presente anche nei precedenti provvedimenti di proroga delle missioni.
      L'articolo 5, recante disposizioni in materia penale, al comma 1, nel rinviare all'articolo 9 del decreto-legge n. 421 del 2001, prevede deroghe alle disposizioni sulla competenza territoriale dei tribunali militari, nonché sulla procedura penale militare con riguardo al procedimento di convalida dell'arresto, intese a conciliare il rispetto dei diritti di difesa con le esigenze militari in atto. Tali deroghe comportano effetti circoscritti nel tempo e limitati alla missione militare disciplinata dal presente provvedimento.
      L'articolo 5, comma 2, deroga alle disposizioni del codice penale, introducendo per tutti i reati commessi dallo straniero nel territorio in cui si svolgono le missioni, a danno dello Stato o di cittadini italiani, la condizione di punibilità costituita dalla richiesta del Ministro della giustizia.
      L'articolo 5, comma 3, deroga all'articolo 10 del codice di procedura penale, il quale stabilisce che, nell'ambito della giurisdizione ordinaria, per i reati commessi interamente all'estero, la competenza sia determinata successivamente dal luogo della residenza, della dimora, del domicilio, dell'arresto o della consegna dell'imputato e che, nei casi in cui non sia possibile determinarla nei modi indicati, la competenza appartenga al giudice del luogo in cui

Pag. 19

ha sede l'ufficio del pubblico ministero che ha provveduto per primo a iscrivere la notizia di reato nell'apposito registro.
Tutte le citate disposizioni in materia penale sono già previste dal provvedimento di proroga relativo al secondo semestre 2006, nonché dal decreto-legge n. 253 del 2006 relativo alla missione UNIFIL in Libano.
Il rinvio alla disciplina di cui al decreto-legge n. 451 del 2001, disposto dagli articoli 4, comma 7, e 6, comma 1, del presente provvedimento, comporta l'attualità delle deroghe previste dalle relative disposizioni, le quali rispondono a esigenze operative (articolo 2, comma 3, articoli 5 e 13) o di necessità e urgenza del provvedere (articoli 8 e 12); esse comportano effetti circoscritti nel tempo e limitati alle specifiche missioni autorizzate.

D) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.

Trattandosi di disposizioni riguardanti l'impiego delle Forze armate e di polizia, nonché la giurisdizione penale militare, di esclusiva competenza, sulla base del Trattato dell'Unione europea, degli ordinamenti interni degli Stati membri, non si ravvisano profili di incompatibilità con l'ordinamento comunitario.

E) Analisi della compatibilità con le competenze delle regioni ordinarie ed a statuto speciale.

Non si ravvisano profili di incompatibilità delle disposizioni con le competenze delle regioni ordinarie ed a statuto speciale, essendo le materie oggetto di disciplina attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettere a), d) e l), della Costituzione.

F) Verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.

È stata verificata positivamente la coerenza con le fonti legislative che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.

G) Verifica dell'assenza di rilegificazioni e della piena utilizzazione delle possibilità di delegificazione.

Le disposizioni del provvedimento non incidono su materie disciplinate da fonti regolamentari, né possono costituire oggetto di atti normativi secondari.

2. Elementi di drafting e linguaggio normativo.

A) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo, della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Le disposizioni del provvedimento non introducono nuove definizioni normative.

Pag. 20

B) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nel progetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni ed integrazioni subite dai medesimi.

È stata verificata positivamente la correttezza dei riferimenti normativi contenuti negli articoli del provvedimento.

C) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modificazioni ed integrazioni a disposizioni vigenti.

Le disposizioni del provvedimento non prevedono modificazioni e integrazioni delle disposizioni vigenti.

D) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell'atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo.

Dalle disposizioni del provvedimento non conseguono effetti abrogativi impliciti.

3. Ulteriori elementi.

A) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero della pendenza di giudizi di costituzionalità sul medesimo o analogo oggetto.

Non risultano attualmente pendenti giudizi di costituzionalità riguardanti disposizioni di contenuto analogo a quello previsto dal provvedimento.

B) Verifica dell'esistenza di progetti di legge vertenti su materia analoga all'esame del Parlamento e relativo stato dell'iter.

Non risultano attualmente all'esame del Parlamento progetti di legge in materia di disciplina giuridica ed economica del personale militare dei contingenti impiegati all'estero in missioni internazionali.

Pag. 21